Beihilferechtlicher Werkzeugkasten in Zeiten von Corona
Die Anwendung des EU-Beihilfenrechts ist in der Corona-Krise nicht ausgesetzt. Dies mag manchen verwundern, ist aber für den langfristigen Erhalt des Binnenmarktes, zur Vermeidung eines Subventionswettlaufs sowie einer hoffentlich baldigen Rückkehr zu strukturierten Wettbewerbsverhältnissen die richtige Entscheidung.
Vorrübergehender Beihilferahmen: Anwendung des Art. 107 Abs. 3 lit b AEUV
Aus ihrem beihilferechtlichen Werkzeugkasten hat die Kommission kurzfristig zwei Tools herausgeholt. Zum einen hat sie zur Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung am 19.3.2020 auf Grundlage von Art. 107 Abs. 3 lit b AEUV den „Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19“ erlassen (Weitere Informationen). Erfasst werden alle Schwierigkeiten, denen die Unternehmen aufgrund der durch die Corona-Pandemie verursachten Marktstörung begegnen. Die Kommission verfügt insoweit über ein weites Ermessen. Die Anwendung dieses Rahmens ist zunächst bis zum 31.12.2020 begrenzt.
Anwendung des Art. 107 Abs. 2 lit b AEUV
Daneben hat Kommission erklärt, dass die Corona-Pandemie ein außergewöhnliches Ereignis iSv. Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV darstellt. Auf dieser Grundlage können Mitgliedstaaten die Schäden von Unternehmen in besonders betroffenen Sektoren (z.B. Verkehr, Tourismus, Kultur, Gastgewerbe, Einzelhandel oder Veranstaltungsbranche) durch Beihilfen ausgleichen. Dafür sind Einzel- oder Programmanmeldungen erforderlich. Bereits am 12.03.2020 hat die Kommission auf Grundlage von Art. 107 Abs. 2 lit b AEUV innerhalb von 24 Stunden eine Beihilferegelung Dänemarks genehmigt, mit der Dänemark private Eventveranstalter unterstützen will, die Veranstaltungen mit mehr als 1000 Teilnehmern organisieren oder Veranstaltungen aller Größen, die sich an bestimmte COVID-19-bezogene Risikogruppen richten. Als Kosten gelten dabei Einkommensverluste und zusätzliche Kosten aufgrund der Absage, Verschiebung oder Änderungen der Bedingungen der Veranstaltungsorganisation. Eine 100%ige Entschädigung ist dabei möglich.
Sie prüft bei der Anwendung des Art. 107 Abs. 2 lit b AEUV grundsätzlich, ob sich das Unternehmen bereits zum 31.12.2019 in Schwierigkeiten befand, ob ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen der Corona-Pandemie und den Schäden besteht und ob die Beihilfen über das Mindestmaß hinausgehen, das zur Beseitigung dieser Schäden erforderlich ist. Wenn die Kommission den Zusammenhang feststellt, genehmigt sie die Beihilfen. Sie verfügt im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 lit. b AEUV über kein Ermessen.
Neben diesen beiden Optionen kommen jedoch auch weiterhin alle beihilferechtlichen Grundsätze und Rechtfertigungsalternativen in Betracht und sollen nachfolgend auf ihr Anwendungspotential in der Corona-Krise beleuchtet werden:
Ausschluss des Beihilfetatbestandes
Kann der Beihilfetatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV ausgeschlossen werden, gilt es die Begründung zu dokumentieren und die Maßnahme kann aus beihilferechtlicher Sicht sofort umgesetzt werden. Voraussetzung einer Beihilfe ist u.a., dass die Förderung sich auf eine wirtschaftliche Tätigkeit bezieht. Diese kann – unabhängig von der Rechtsform des Beihilfenempfängers und der Entgeltlichkeit der erbrachten Leistung – nur ausgeschlossen werden, wenn keine Ware oder Dienstleistung am Markt angeboten wird. Kann das ausgeschlossen werden, ist eine nicht-wirtschaftliche Tätigkeit beihilfefrei förderfähig. Diese Abgrenzungsfrage könnte in der Corona Krise partiell eine Rolle spielen, wenn temporär einzelne Tätigkeiten am Markt gar nicht mehr angeboten werden.
Auch die Anwendung des sog. Market Economy Operator Tests (MEOT) – also die Frage, ob sich die öffentliche Hand wie ein privater Wirtschaftsteilnehmer verhält – könnte in der Krise durchaus von Bedeutung werden. Auch ein privater Gesellschafter würde ein Unternehmen, das nur aufgrund der Corona Krise in Schwierigkeiten geraten ist, unterstützen und auf eine zukünftig positive Entwicklung mit entsprechender Rendite bauen. Kann diese positive Zukunftserwartung im Rahmen des MEOT auch für ein öffentliches Unternehmen belegt werden, ist eine beihilferelevante Begünstigung ausgeschlossen und die Maßnahme kann beihilfefrei durchgeführt werden.
Die Förderung rein lokaler Maßnahmen dürfte insbesondere für Kommunen auch in der Corona Krise eine Ausstiegsmöglichkeit aus dem Beihilfetatbestand sein. Maßnahmen müssen dafür insbesondere der lokalen Bevölkerung zu Gute kommen und dürfen nicht geeignet sein, den grenzüberschreitenden Handel zu beeinflussen bzw. nur marginalen Einfluss auf ausländische Investitionstätigkeiten haben. Die beiden letzteren Kriterien dürften zurzeit von nicht allzu großer Bedeutung sein.
Freigestellte Beihilfen
Natürlich bleibt die AGVO auch in der Krise anwendbar. Sie enthält jedoch nur eingeschränkte Möglichkeiten für die Gewährung von derzeit dringend benötigten Betriebsbeihilfen. In Betracht käme jedoch die Ausweitung des Art. 50 AGVO, der Beihilferegelungen zur Bewältigung der Folgen bestimmter Naturkatastrophen freistellt. Dem Wortlaut nach werden Beihilferegelungen zur Bewältigung der Folgen von Erdbeben, Lawinen, Erdrutschen, Überschwemmungen, Wirbelstürmen, Orkanen, Vulkanausbrüchen und Flächenbränden natürlichen Ursprungs von dieser Freistellung erfasst. Art 50 Ziff. 1 AEUV verweist auf Art. 107 Abs. 2 lit b AEUV und die in Ziff. 2-4 aufgezählten Voraussetzungen für eine Freistellung sind damit auch fast deckungsgleich mit den von der Kommission für die Anwendung des Art. 107 Abs. 2 lit b AEUV genannten Bedingungen für eine Genehmigung. Wäre es da vielleicht nicht einfacher, diese Beihilferegelungen unmittelbar unter die AGVO zu ziehen, damit die Behörden zu entlasten und eine schnellere Beihilfegewährung zu ermöglichen? Mitgliedstaaten sollten aber mit einer eigenständigen Ausdehnung dieses Art 50 AGVO auf die Corona-Krise eher vorsichtig umgehen, da die Anwendung der Freistellungstatbestände grundsätzlich nur restriktiv möglich ist.
Daneben gibt die De-minimis Verordnung jetzt grad für Kleinstunternehmen einen weiteren Ansatz (200.000,- € in drei Jahren). Gleiches gilt auch für die Anwendung der DawI-De-minimis Regelung mit immerhin 500.000,- € in drei Jahren. Auch der DawI-Freistellungsbeschluss könnte aktuell neue Möglichkeiten eröffnen. Das Verständnis „vom allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ dürfte sich in der Krise erheblich verändern. Neue Aufgaben wie z.B. die Versorgung von erkrankten Personen, die zu Hause sind oder Menschen in Quarantäne ohne soziale Anbindung und ohne ausreichende finanzielle Mittel dürfte dafür ein Beispiel sein. Nicht jeder kann sich die tägliche Versorgung von privaten Lieferdiensten auf die Dauer leisten. Auch das für eine DawI erforderliche „Marktversagen“ wird vor dem Hintergrund des Zusammenbruchs einzelner Märkte eine neue Bedeutung bekommen.
Fazit:
Die Kommission hat bislang zwei Tools zur Bewältigung der beihilferechtlichen Folgen der Corona Krise zur Verfügung gestellt und sie zeigt bereits am ersten Wochenende, dass sie krisenfest kurzfristig reagierten kann. So gibt es inzwischen auch eine Pressemeldung zu dem ersten deutschen Programm. Dennoch finden sich in dem beihilferechtlichen Werkzeugkasten noch einige andere Instrumente, auf die für kurzfristige, beihilfekonforme Reaktion zurückgegriffen werden kann.