DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
14 mai 2019 (*)
« Aides d’État – Infrastructures portuaires de plaisance – Concession de la gestion d’un port et mise à disposition d’infrastructures et de services sans contrepartie économique – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Affectation des échanges entre États membres »
Dans l’affaire T‑728/17,
Marinvest d.o.o., établie à Izola (Slovénie),
Porting d.o.o., établie à Izola,
représentées par Mes G. Cecovini Amigoni et L. Daniele, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Stancanelli, S. Noë et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République fédérale d’Allemagne, représentée initialement par MM. T. Henze et R. Kanitz, puis par M. Kanitz, en qualité d’agents,
et par
Javno podjetje komunala Izola d.o.o., établie à Izola, représentée par Me A. Mužina, avocat,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2017) 5049 final de la Commission, du 20 juillet 2017, concernant l’aide d’État SA.45220 (2016/FC) – Slovénie – Aide présumée en faveur de Komunala Izola d.o.o.,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. M. Prek, président, F. Schalin (rapporteur) et Mme M. J. Costeira, juges,
greffier : M. L. Ramette, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 29 janvier 2019,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Les requérantes, Marinvest d.o.o. et Porting d.o.o., sont des sociétés slovènes ayant leur siège dans la commune d’Izola (Slovénie). Elles sont concessionnaires de la construction et de la gestion d’un port de plaisance dénommé Marina di Isola et situé sur la commune d’Izola.
2 Les requérantes font partie d’un groupe contrôlé par la société italienne Altan Prefabbricati SpA, qui détient la totalité du capital social de la société slovène Universe Service d.o.o. Depuis 1999, cette dernière contrôle elle-même 100 % du capital social de Marinvest et de Porting.
3 Au titre de la gestion du port de plaisance Marina di Isola, Marinvest paie depuis 2014 à la commune d’Izola une redevance annuelle de concession d’un montant de 1,0478 euros/m2, soumise à une indexation annuelle.
4 En sus de cette redevance, Marinvest et Porting payent à l’État slovène une taxe annuelle liée à l’utilisation du plan d’eau, au tarif de 1,8 euro/m2 en 2011 et 2012 et, à partir de 2013, de 2,07 euros/m2.
5 Le port de plaisance Marina di Isola est situé à proximité d’un autre port dont la gestion a été confiée à une société de services entièrement contrôlée par la commune d’Izola, dénommée Javno podjetje komunala Izola d.o.o. (ci-après « Komunala Izola »).
6 Le 7 avril 2016, les requérantes ont déposé une plainte auprès de la Commission européenne. Elles ont signalé trois mesures d’aide prétendument illégales en faveur de Komunala Izola. La première mesure dénoncée, qui s’élèverait à 100 733 euros par année et à 477 387 euros au cours de la période allant de 2011 à 2015, concerne un régime de taxation pour l’utilisation du plan d’eau qui favorise les sociétés publiques qui gèrent des ports de plaisance à des fins commerciales, en particulier Komunala Izola. La deuxième mesure, qui s’élèverait à 61 187 euros par année, concerne une exonération de la redevance pour la concession de la gestion du port dont bénéficie Komunala Izola. La troisième mesure, qui s’élèverait à 98 552,17 euros par année, concerne une exonération des charges payées pour l’exercice de l’activité de gestion du port, comme la collecte des ordures ou la mise à disposition de terrains et d’aires de stationnement par la commune d’Izola, sans paiement de taxes, tarifs ou toute autre contrepartie.
7 Par lettre du 14 février 2017 (ci-après la « lettre du 14 février 2017 »), les services de la Commission ont communiqué leur position, selon laquelle ils considéraient, sur la base d’un examen à première vue, que les mesures en faveur de Komunala Izola dénoncées par les requérantes ne constituaient pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dès lors qu’elles n’affectaient pas les échanges entre États membres.
8 Le 30 mars 2017, les requérantes ont présenté leurs observations sur l’évaluation à première vue de la Commission, telle qu’elle figurait dans la lettre du 14 février 2017. Elles ont contesté les arguments et les faits sur lesquels la Commission s’était basée, tout en sollicitant l’ouverture de la procédure formelle d’examen en vertu de l’article 108 TFUE ainsi que la communication des documents produits par les autorités slovènes.
9 Par décision C(2017) 5049 final, du 20 juillet 2017, concernant l’aide d’État SA.45220 (2016/FC) – Slovénie – Aide présumée en faveur de Komunala Izola d.o.o. (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a conclu que les mesures dénoncées par les requérantes ne constituaient pas des aides d’État en faveur de Komunala Izola. Les mesures auraient un impact tout au plus local et, par conséquent, elles ne seraient pas susceptibles de produire d’effet sur les échanges entre États membres. Ainsi, selon la Commission :
– les biens ou les services sont fournis dans une zone limitée à l’intérieur d’un État membre et ne sont pas susceptibles d’attirer des clients en provenance d’autres États membres (paragraphes 37 à 39 de la décision attaquée) ;
– seuls 37 des 505 postes d’amarrage concernés sont susceptibles d’être en situation de concurrence avec les services de location offerts par les sociétés privées et ils ne représentent qu’une part insignifiante du marché slovène (paragraphes 40 et 41 de la décision attaquée) ;
– l’activité commerciale exercée dans le port géré par Komunala Izola est très limitée et les services offerts ne seraient pas comparables à ceux offerts par les requérantes (paragraphes 42 à 45 de la décision attaquée) ;
– il est peu probable que les mesures dénoncées puissent avoir plus qu’un effet marginal sur les investissements transfrontaliers (paragraphes 46 et 47 de la décision attaquée).
Procédure et conclusions des parties
10 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 octobre 2017, les requérantes ont introduit le présent recours.
11 Le mémoire en défense, la réplique et la duplique ont été respectivement déposés au greffe du Tribunal le 17 janvier, le 7 mars et le 27 avril 2018.
12 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 21 février 2018, Komunala Izola a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission, ce qui lui a été accordé en vertu d’une ordonnance du président de la deuxième chambre du Tribunal en date du 16 mai 2018.
13 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 février 2018, la République fédérale d’Allemagne a également demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission, ce qui lui a été accordé par une décision du président de la deuxième chambre du Tribunal en date du 10 avril 2018.
14 La République fédérale d’Allemagne et Komunala Izola ont respectivement déposé au greffe du Tribunal leur mémoire en intervention le 25 mai et le 18 juin 2018.
15 La Commission et les requérantes ont respectivement déposé au greffe du Tribunal leurs observations sur le mémoire en intervention de la République fédérale d’Allemagne le 27 juin et le 28 juin 2018, puis leurs observations sur le mémoire en intervention de Komunala Izola le 19 juillet et le 24 juillet 2018.
16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 29 janvier 2019, à l’issue de laquelle l’affaire a été mise en délibéré.
17 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
18 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les premier et deuxième moyens du recours comme non fondés ;
– rejeter les troisième et quatrième moyens du recours comme irrecevables ou, à titre subsidiaire et en toute hypothèse, comme non fondés ;
– condamner les requérantes aux dépens.
19 La République fédérale d’Allemagne et Komunala Izola concluent à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
En droit
20 À l’appui du recours, les requérantes invoquent quatre moyens :
– premièrement, elles se prévalent d’une violation des droits de la défense résultant de l’utilisation dans la décision attaquée d’éléments complètement nouveaux, non mentionnés par la Commission dans la lettre du 14 février 2017, d’une violation du droit fondamental à une bonne administration tel que prévu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et d’une violation du principe général du contradictoire et de l’article 24, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9) ;
– deuxièmement, elles font valoir une violation des droits de la défense résultant du refus d’accès au dossier et du droit d’être entendues préalablement à l’adoption de la décision attaquée, une violation du droit fondamental à une bonne administration tel que prévu à l’article 41 de la Charte, une violation du principe général du contradictoire, une violation de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 et un défaut de motivation ;
– troisièmement, elles invoquent une mauvaise interprétation de la notion d’aide d’État en ce qui concerne le critère de l’affectation du commerce transfrontalier, une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, une violation de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE (JO 2016, C 262, p. 1, ci-après la « communication de la Commission relative à la notion d’aide d’État »), une violation du principe général de protection de la confiance légitime et un défaut de motivation ;
– quatrièmement, elles invoquent une mauvaise interprétation de la notion d’aide d’État en ce qui concerne le critère de l’affectation de la concurrence et du commerce transfrontalier, une présentation erronée et une dénaturation des faits ainsi qu’un défaut de motivation.
21 La Commission fait valoir que les deux premiers moyens sont non fondés et que les deux derniers moyens sont irrecevables ou, en tout état de cause, non fondés. Elle fait également valoir que la requête n’est pas conforme à l’article 46 du règlement de procédure du Tribunal dans la mesure où une partie des annexes a été produite dans une langue autre que l’italien, qui est pourtant la langue de procédure choisie par les requérantes.
22 La République fédérale d’Allemagne expose qu’elle limite son argumentation à l’examen du troisième moyen, qu’elle estime non fondé.
23 Komunala Izola expose quant à elle qu’elle exclut de son argumentation l’examen des premier et deuxième moyens, en indiquant néanmoins qu’elle soutient à cet égard la position de la Commission, et qu’elle limite son argumentation à l’examen des troisième et quatrième moyens, qu’elle estime non fondés.
24 En l’espèce, dans la mesure où ils ont trait à une violation alléguée des droits procéduraux des requérantes lors de la procédure ayant abouti à l’adoption de la décision attaquée, il y a d’abord lieu d’examiner ensemble les premier et deuxième moyens. Il y a ensuite lieu d’examiner ensemble les troisième et quatrième moyens, qui, en substance, portent sur l’examen par la Commission de l’affectation du commerce transfrontalier et de la concurrence par les mesures dénoncées.
Sur les premier et deuxième moyens, tirés d’une violation des droits de la défense résultant de l’utilisation dans la décision attaquée d’éléments complètement nouveaux, du refus d’accès au dossier et du droit d’être entendu préalablement à l’adoption de ladite décision ainsi que d’un défaut de motivation
25 Selon les requérantes, en premier lieu, la décision attaquée porte atteinte à leurs intérêts, dans la mesure où la Commission a intégralement basé sa décision sur des éléments nouveaux, non mentionnés dans la lettre du 14 février 2017, et sur lesquels elles n’ont pas eu la possibilité de faire connaître leur point de vue.
26 À cet égard, les requérantes font valoir que la Commission a pour la première fois mentionné dans la décision attaquée ce qui suit :
– il existe un contrat conclu par Komunala Izola et la commune d’Izola qui prévoit une redevance annuelle pour la gestion du port communal ;
– Komunala Izola paie des charges pour les installations de services et l’utilisation des locaux commerciaux, pour la location du parking public, la collecte des ordures et une taxe pour l’utilisation des terrains constructibles ;
– le marché de référence à prendre en compte aux fins de l’appréciation au sens de l’article 107 TFUE est celui des petits ports de l’Adriatique utilisés pour le tourisme nautique, à considérer au regard de l’offre globale des postes d’amarrage disponibles sur ce marché ;
– les services offerts par Komunala Izola ne seraient pas comparables à ceux des requérantes, parce qu’ils ne font pas l’objet de promotion sur des sites Internet spécialisés qui sont destinés aux touristes étrangers ;
– l’utilisation du port géré par Komunala Izola pour les bateaux de grande taille, en particulier ceux mesurant plus de huit mètres, serait limitée.
27 Les requérantes font valoir que le fait que la Commission a fondé la décision attaquée sur des éléments nouveaux est corroboré par la circonstance que les éléments exposés dans le mémoire en intervention de Komunala Izola coïncideraient avec les éléments nouveaux sur lesquels la Commission aurait fondé ladite décision et qui ne figureraient pas dans la lettre du 14 février 2017.
28 Les requérantes soutiennent que leur droit d’être informées de l’appréciation préliminaire de la Commission et celui de présenter des observations sur cette appréciation, conformément à l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, sont des droits procéduraux qui naissent du seul fait que la plainte a été présentée. La disposition en cause constituerait une application spécifique du droit fondamental à une bonne administration tel qu’il résulte de l’article 41, paragraphe 2, de la Charte, qui vise et garantit le droit d’être entendu, ainsi qu’une expression spécifique du principe général du contradictoire.
29 En second lieu, les requérantes reprochent à la Commission d’avoir méconnu leur droit d’accès au dossier et celui d’être entendues, lorsqu’elle leur a refusé l’accès aux documents contenus dans le dossier et l’organisation d’une réunion avec ses services. De plus, la Commission aurait méconnu son obligation de motiver son refus.
30 À cet égard, les requérantes soutiennent ce qui suit :
– leur droit d’accès au dossier et celui d’être entendues sont implicitement prévus à l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, interprété conformément à l’article 41 de la Charte et au principe général du contradictoire ;
– le droit de présenter des observations suppose le droit d’accès au dossier et de demander à la Commission d’organiser une réunion ; le droit de présenter des observations serait en revanche inutile dans l’hypothèse où les requérantes ne pourraient pas prendre connaissance des documents sur lesquels la Commission a fondé son appréciation, dans la mesure où elles ne pourraient pas entamer de discussion avec les services de cette dernière ;
– la solution issue de l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), en ce qui concerne l’accès aux documents dans le cadre de la procédure formelle d’examen en vertu de l’article 108 TFUE, n’est pas applicable étant donné qu’il s’agit en l’espèce de la phase préliminaire ; de plus, cet arrêt ferait application d’une réglementation désormais obsolète en raison de l’introduction de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589.
31 La Commission conteste les arguments des requérantes et fait valoir ce qui suit :
– les requérantes invoquent uniquement la méconnaissance des droits qu’elles tirent de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, sans aucunement se référer aux droits qu’elles tireraient de l’article 108, paragraphe 2, TFUE : or les droits qu’elles tirent de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 ont été respectés en l’espèce, étant donné qu’elles ont eu la possibilité de déposer une plainte, de présenter leurs observations sur l’examen préliminaire mené par la Commission et d’obtenir une copie de la décision attaquée ;
– l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 n’a pas pour objectif de conférer des droits nouveaux et spéciaux aux plaignants, pas même implicitement, mais tout au plus d’améliorer la qualité des plaintes adressées à la Commission en accroissant la transparence et la sécurité juridique ; en outre, les dispositions juridiques qu’il comporte ayant été introduites dans l’ordre juridique de l’Union européenne après la proclamation de la Charte et sa reconnaissance à l’article 6 TUE, il n’y a pas lieu de l’interpréter de manière extensive à l’aune des droits conférés par l’article 41 de la Charte ;
– en l’espèce, les requérantes ne peuvent se prévaloir d’aucun droit au principe du contradictoire en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 ;
– en tout état de cause, les éléments de la décision attaquée qui, selon les requérantes, auraient été mentionnés pour la première fois dans cette dernière visent tout au plus à renforcer l’analyse juridique et la motivation de ladite décision, mais sont dépourvus de pertinence aux fins de l’examen de sa légalité, notamment en ce qu’ils mentionnent l’existence d’un avantage conféré à Komunala Izola, alors que la décision attaquée est fondée sur la question de l’affectation des échanges transfrontaliers.
32 Par ailleurs, la Commission fait valoir que les requérantes n’étaient pas les destinataires de la décision attaquée, de sorte qu’elles n’avaient aucun droit d’accès au dossier, conformément à l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376).
33 En ce qui concerne le droit d’être entendu, il ne serait pas davantage prévu par l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589. Dès lors, il n’existerait aucune obligation de motivation du refus du droit d’être entendu ou du droit d’accès au dossier, étant donné que les requérantes ne disposeraient pas de ces droits. En ce qui concerne le droit de présenter des observations, même sans accès au dossier, sur la base de la position préliminaire exposée par la Commission aux requérantes, il conserverait néanmoins un effet utile pour ces dernières, ainsi que pour la Commission en tant que source d’informations.
34 En l’espèce, la procédure en vigueur en matière de contrôle des aides d’État relevant de l’article 107 TFUE est régie par le règlement 2015/1589, qui a abrogé le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 1999, L 83, p. 1). Avant même l’abrogation du règlement no 659/1999, les droits conférés dans cette procédure aux parties intéressées avaient été modifiés par le règlement (UE) no 734/2013 du Conseil, du 22 juillet 2013, modifiant le règlement no 659/1999 (JO 2013, L 204, p. 15), le règlement 2015/1589 n’ayant pas apporté de nouvelles modifications sur ce point.
35 Le règlement 2015/1589 définit à son article 1er, sous h), la notion de partie intéressée comme étant « tout État membre et toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi d’une aide, en particulier les bénéficiaires de celle-ci, les entreprises concurrentes et les associations professionnelles ».
36 Les droits des parties intéressées déposant une plainte auprès de la Commission sont quant à eux énumérés à l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, dont les dispositions sont identiques à celles déjà introduites dans le règlement n° 659/1999 par le règlement no 734/2013 :
« Toute partie intéressée peut déposer une plainte pour informer la Commission de toute aide présumée illégale ou de toute application présumée abusive d’une aide. À cet effet, la partie intéressée remplit en bonne et due forme un formulaire figurant dans une disposition d’application visée à l’article 33 et fournit les renseignements obligatoires qui y sont demandés.
Lorsque la Commission estime que la partie intéressée ne respecte pas l’obligation de recourir au formulaire de plainte ou que les éléments de fait et de droit invoqués par la partie intéressée ne suffisent pas à démontrer, sur la base d’un examen à première vue, l’existence d’une aide d’État illégale ou l’application abusive d’une aide, elle en informe la partie intéressée et l’invite à présenter ses observations dans un délai déterminé qui ne dépasse normalement pas un mois. Si la partie intéressée ne fait pas connaître son point de vue dans le délai fixé, la plainte est réputée avoir été retirée. Lorsqu’une plainte est réputée avoir été retirée, la Commission en informe l’État membre concerné.
La Commission envoie au plaignant une copie de toute décision adoptée dans une affaire concernant le sujet de sa plainte. »
37 Par rapport à la version initiale de l’article 20, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, les dispositions de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 comportent certaines modifications en ce qui concerne l’étendue des droits des parties intéressées.
38 À cet égard, il est à noter en particulier que, si, en vertu de la version initiale de l’article 20, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, « [t]oute partie intéressée [pouvait] informer la Commission de toute aide illégale prétendue et de toute application prétendue abusive de l’aide », désormais, en vertu de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, « toute partie intéressée peut déposer une plainte pour informer la Commission de toute aide présumée illégale ou de toute application présumée abusive d’une aide ». À cet effet, il lui incombe de remplir un formulaire normalisé de plainte et de fournir un certain nombre de renseignements obligatoires. À la suite de la réception de ces éléments, si la Commission conclut, après un examen à première vue des éléments transmis, à l’inexistence d’une aide illégale ou à l’absence d’application abusive d’une aide, il lui appartient d’en informer la partie intéressée en l’invitant à présenter ses observations dans un certain délai.
39 En vertu de la version initiale du règlement no 659/1999, la Commission pouvait se limiter à informer la partie intéressée du fait que les informations transmises étaient insuffisantes pour qu’elle se prononçât sur le cas. Elle était par ailleurs tenue d’envoyer à la partie intéressée sa décision dès lors que cette dernière avait été adoptée sur un cas qui concernait la teneur des informations fournies.
40 Au regard des dispositions du règlement 2015/1589, il apparaît que, au cours de la procédure administrative précédant l’éventuelle ouverture d’une procédure formelle d’examen, les droits des parties intéressées ont évolué sur deux points. D’une part, les informations qu’elles transmettent à la Commission sous un format normalisé sont désormais qualifiées de plainte. D’autre part, les parties intéressées sont amenées à présenter leurs observations si, à l’issue d’un examen à première vue, la Commission les informe qu’elle envisage de rejeter la plainte.
41 Si cette évolution permet aux parties intéressées de faire valoir leur point de vue de manière plus complète et détaillée dans le cas d’un rejet envisagé de la plainte, en instaurant une certaine forme de dialogue entre elles et la Commission, cela n’a toutefois pas pour conséquence de transformer fondamentalement la nature de la procédure à l’égard des parties intéressées. En particulier, l’usage du terme « plainte » dans les dispositions du règlement 2015/1589 n’a pas pour conséquence de conférer aux parties intéressées un statut équivalent à celui des parties civiles dans la procédure pénale, une telle évolution ne ressortant nullement des considérants dudit règlement, et notamment pas des considérants 32 et 33 qui concernent les plaintes et les plaignants.
42 Au contraire, si le considérant 39 du règlement 2015/1539 insiste sur la nécessité d’assurer la publicité des décisions de la Commission, aux fins de la transparence et de la sécurité juridique, il rappelle le principe selon lequel les décisions en matière d’aides d’État sont adressées à l’État membre concerné, ce qui démontre que la procédure en question met en présence deux parties principales, en l’occurrence la Commission et l’État membre concerné.
43 À ce titre, il doit être souligné qu’il a déjà été jugé que le bénéficiaire d’une aide ne saurait alléguer, dans le cadre de la procédure administrative en matière d’aides d’État, la violation de ses droits de la défense, étant donné que de tels droits ne lui sont aucunement reconnus (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2016, Frucona Košice/Commission, T‑103/14, EU:T:2016:152, point 54 et jurisprudence citée). Une telle interprétation, rendue à l’égard des entreprises bénéficiaires d’une aide et dont les droits peuvent être lourdement affectés par une obligation de remboursement d’une aide illégale, s’impose a fortiori à l’égard des parties intéressées constituées des entreprises concurrentes. En effet, si, lors de la mise en œuvre de l’article 108 TFUE, les parties intéressées disposent de certains droits tels qu’énoncés à l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, les droits de la défense en tant que tels ne bénéficient qu’aux États membres en tant que parties à la procédure liée à la mise en œuvre de l’article 108 TFUE (voir, par analogie, arrêts du 30 avril 2014, Tisza Erőmű/Commission, T‑468/08, non publié, EU:T:2014:235, point 206 et jurisprudence citée, et du 17 décembre 2015, SNCF/Commission, T‑242/12, EU:T:2015:1003, points 361 et 362).
44 En ce qui concerne l’argument des requérantes selon lequel, en substance, les droits des parties intéressées, en particulier leur droit d’être entendues dans le respect du principe du contradictoire et celui d’avoir accès aux documents contenus dans le dossier, devraient être interprétés à la lumière des principes issus de la Charte, tels qu’ils découlent de son article 41, il y a lieu de rappeler que, si la Commission est tenue de respecter les droits fondamentaux de l’Union au cours de la procédure administrative en matière d’aides d’État, la Charte n’a toutefois pas pour objet de modifier la nature du contrôle des aides d’État mis en place par le traité ou de conférer à des tiers, fussent-ils des parties intéressées, un droit de regard que l’article 108 TFUE ne prévoit pas (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, points 85 et 86 et jurisprudence citée).
45 Il doit être souligné, s’agissant du grief des requérantes tiré du refus qui aurait été opposé à leur demande d’accès aux éléments du dossier, demande qu’elles avaient formulée dans le cadre plus général de leurs observations du 30 mars 2017 sur la lettre du 14 février 2017 (voir point 8 ci-dessus), qu’il a déjà été jugé, sous l’empire des dispositions du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), qu’il y avait lieu de tenir compte de la circonstance selon laquelle les parties intéressées, à l’exception de l’État membre responsable de l’octroi de l’aide, ne disposaient pas, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État, du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 61).
46 Par ailleurs, s’agissant du grief tiré du fait que la Commission n’aurait pas fait droit à la demande des requérantes d’être entendues, il doit être souligné que, outre qu’un tel droit n’est pas mentionné à l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, les requérantes expliquent elles-mêmes que le droit d’obtenir une réunion avec la Commission était en tout état de cause inutile si elles ne bénéficiaient pas également d’un droit d’accès au dossier (voir point 30 ci-dessus). Or, ainsi que cela a été relevé précédemment, ce droit d’accès au dossier n’existait pas en leur faveur.
47 Néanmoins, il y a lieu, en ce qui concerne l’illégalité alléguée de la procédure ayant abouti à l’adoption de la décision attaquée, d’examiner si les requérantes ont été associées à cette procédure dans une mesure adéquate au regard des droits que leur confère expressément l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589.
48 À cet égard, il doit être rappelé, ainsi que cela résulte des éléments du dossier et que cela est mentionné aux points 6 à 9 ci-dessus, que la procédure engagée à la suite du dépôt d’une plainte par les requérantes le 7 avril 2016 s’est déroulée en plusieurs phases, conformément aux dispositions de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589.
49 Tout d’abord, il y a lieu de relever que la plainte des requérantes, qui est étayée par 43 annexes et mentionne trois types de mesures en faveur de Komunala Izola dont il est allégué qu’elles constitueraient des aides d’État (voir point 6 ci-dessus), a été présentée dans les conditions de forme énoncées à l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, de sorte que la Commission a commencé l’instruction du dossier en transmettant ladite plainte le 12 mai 2016 aux autorités slovènes, puis en posant des questions complémentaires à ces dernières le 19 septembre 2016.
50 Ainsi que cela est mentionné au paragraphe 2 de la décision attaquée, ces faits n’étant pas matériellement contestés par les requérantes, les autorités slovènes ont répondu à la Commission le 30 juin et le 17 octobre 2016, en fournissant leurs commentaires ainsi que des informations et des documents justificatifs. Pour leur part, les requérantes ont soumis de nouveaux éléments à la Commission le 24 octobre 2016.
51 Ensuite, dans la lettre du 14 février 2017, les services de la Commission, après avoir rappelé les trois mesures dont il était allégué qu’elles constituaient des aides d’État, ont communiqué aux requérantes leur position à première vue. Elles l’ont fondée sur quatre constatations, à savoir, premièrement, que seuls 7 % des postes d’amarrage du port communal géré par Komunala Izola étaient destinés à la location temporaire, deuxièmement, que les services offerts par ce port étaient d’un niveau inférieur à ceux du port de plaisance Marina di Isola, troisièmement, que la majorité des bateaux accueillis au port communal étaient de petite taille et, quatrièmement, que les recettes générées par Komunala Izola étaient faibles et liées à des locations de postes d’amarrage à des résidents permanents. Les services de la Commission en ont conclu que les mesures en faveur de Komunala Izola dénoncées par les requérantes ne constituaient pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dès lors qu’elles n’affectaient pas les échanges entre États membres.
52 Au vu de ces éléments, il apparaît que la position à première vue de la Commission répondait de manière succincte, mais précise, aux griefs des requérantes tels qu’ils avaient été formulés dans leur plainte. Il doit en particulier être précisé que, la Commission ayant rappelé qu’une mesure ne constituait une aide d’État que si cinq critères cumulatifs étaient remplis, elle a expliqué que son analyse à première vue l’amenait à conclure que l’activité de Komunala Izola présentait une dimension locale et était dès lors très peu susceptible d’affecter le commerce entre États membres, de sorte qu’elle n’avait pas constaté l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, un des critères cumulatifs n’étant pas rempli.
53 La Commission a en outre précisé que la lettre du 14 février 2017 ne comportait pas d’appréciation définitive et que les requérantes avaient la possibilité dans le délai d’un mois de contester cette appréciation, ce délai ayant ensuite été prolongé de quinze jours.
54 Le 30 mars 2017, ainsi que cela a été rappelé au point 8 ci-dessus, les requérantes ont présenté leurs observations sur l’évaluation à première vue de la Commission telle qu’elle figurait dans la lettre du 14 février 2017. Elles ont contesté les arguments et les faits sur lesquels la Commission s’était fondée pour parvenir à la conclusion que les services offerts par Komunala Izola n’étaient pas comparables aux leurs et n’avaient qu’un impact local limité, et elles ont conclu que, selon elles, l’activité économique de Komunala Izola n’était pas purement marginale, de sorte que les mesures en faveur de cette dernière devaient être considérées comme affectant la concurrence et les échanges entre États membres.
55 Dans la décision attaquée, qu’elle a rendue le 20 juillet 2017 à la suite de la contestation par les requérantes de son évaluation à première vue, la Commission a confirmé sa conclusion initiale selon laquelle, à défaut d’un effet plus que marginal sur l’investissement transfrontalier et le commerce entre États membres, les mesures contestées ne pouvaient pas être considérées comme des aides d’État au sens de l’article 107 TFUE. La décision attaquée, tout en procédant à un rappel de l’argumentation des requérantes, comporte certes une motivation plus détaillée que la lettre du 14 février 2017, notamment en ce que les éléments fournis par les autorités slovènes y sont décrits de manière plus complète, en particulier en ce qui concerne le décompte précis du nombre de postes d’amarrage disponibles, la comparaison des activités de Komunala Izola avec les données relatives au marché pertinent, tant national qu’au niveau de la mer Adriatique, les données chiffrées sur les recettes provenant des locations journalières ou la nature et l’assiette des taxes communales. Toutefois, la Commission se limite à confirmer dans la décision attaquée, en particulier au regard des constatations qui fondaient la position contenue dans la lettre du 14 février 2017 (voir point 51 ci-dessus), l’analyse initiale qui l’avait conduite à considérer que le critère de l’affectation du commerce entre États membres et de l’investissement transfrontalier n’était pas rempli.
56 Ainsi, cette conclusion figurant dans la décision attaquée était déjà connue des requérantes et, à supposer, comme elles le soutiennent, que certains éléments mentionnés dans la décision attaquée soit aient été portés pour la première fois à leur connaissance soit aient donné lieu à des développements plus complets que dans la lettre du 14 février 2017, notamment en ce qui concerne l’existence d’un contrat conclu le 25 janvier 2015 entre Komunala Izola et la commune d’Izola (paragraphe 10 de la décision attaquée), le montant des redevances payées par Komunala Izola pour divers services communaux (paragraphe 12 de la décision attaquée), la prise en compte des petits ports de plaisance de l’Adriatique comme marché de référence (paragraphe 41 de la décision attaquée) ou l’absence de promotion des services de Komunala Izola par le biais de sites Internet (paragraphe 42 de la décision attaquée), cela est resté sans incidence sur la faculté qui leur avait été offerte de faire valoir leur argumentation au regard de la conclusion de la Commission.
57 En outre, il doit en tout état de cause être rappelé qu’une violation du droit d’être entendu ou du droit d’accès au dossier à ce stade de la procédure est sans incidence sur la validité de la décision attaquée lorsqu’il n’est pas établi, comme c’est le cas en l’espèce, que la procédure aurait pu aboutir à un résultat différent sans cette irrégularité alléguée (voir, par analogie, arrêt du 4 septembre 2009, Italie/Commission, T‑211/05, EU:T:2009:304, points 45 et 59).
58 Dans ces conditions, il apparaît que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la Commission a respecté les obligations qui lui incombaient, en leur permettant, dans une mesure adéquate au regard des droits conférés par l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, de faire valoir utilement leur point de vue sur les conclusions tirées de son analyse de la situation dénoncée. Il doit également être précisé qu’il n’appartenait pas à la Commission, tel que cela est allégué par les requérantes, de fournir dans la décision attaquée une motivation de son refus de les entendre ou de leur donner un accès au dossier, dès lors qu’elles ne pouvaient pas se prévaloir de tels droits. Le grief tenant à un prétendu défaut de motivation apparaît dès lors inopérant.
59 Il y a donc lieu de rejeter les premier et deuxième moyens comme non fondés.
Sur les troisième et quatrième moyens, tirés d’une mauvaise interprétation de la notion d’aide d’État, en premier lieu, au regard de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et, en second lieu, au regard de l’affectation du commerce transfrontalier et de la concurrence, d’une présentation erronée et d’une dénaturation des faits ainsi que d’un défaut de motivation
60 Au titre du troisième moyen, les requérantes invoquent une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce qui concerne la conclusion de la Commission selon laquelle les mesures dénoncées ne seraient pas de nature à affecter le commerce transfrontalier, dans la mesure où cette conclusion serait entachée d’une erreur d’appréciation et d’un défaut de motivation et qu’elle méconnaîtrait en outre les orientations de la Commission telles qu’issues de sa communication relative à la notion d’aide d’État.
61 À cet égard, les requérantes font valoir, en substance, ce qui suit :
– la Commission a négligé le fait que les requérantes étaient contrôlées entièrement par une société établie en Italie, Altan Prefabbricati, qui a investi dans la construction du port Marina di Isola, ce qui est en soi susceptible d’affecter les échanges entre États membres, à supposer même que Komunala Izola ne participe pas directement aux échanges transfrontaliers ;
– dans la décision attaquée, la Commission a contredit sa communication relative à la notion d’aide d’État, selon laquelle une subvention publique octroyée à une entreprise qui fournit des services locaux peut affecter les échanges entre États membres lorsque des entreprises d’autres États membres pourraient fournir de tels services et lorsque cette possibilité n’est pas purement hypothétique, et a manqué à son obligation de motivation lorsqu’elle n’a pas justifié cette contradiction ;
– les requérantes supportent actuellement une imposition six fois plus élevée que Komunala Izola pour l’utilisation des plans d’eau et elles versent environ un quart de leurs recettes nettes à titre de redevance, en ayant connu une perte nette de 621 766 euros en 2016, ce qui menace leur maintien sur le marché et risque de dissuader tout investisseur de s’établir ou de reprendre l’activité qu’elles gèrent actuellement ;
– la Commission a violé leur confiance légitime en méconnaissant ses propres orientations, dès lors qu’elle n’a pas tenu compte du fait que la nature des installations de loisirs en question et le soutien public en faveur du gestionnaire local de telles installations étaient susceptibles d’affecter les échanges entre États membres et qu’elle n’a au surplus pas motivé le fait qu’elle s’était écartée de ses orientations.
62 Les requérantes font également valoir que les effets préjudiciables des mesures en cause sur les échanges entre États membres sont actuels et concrets et pas seulement hypothétiques, dans la mesure où elles subissent effectivement la concurrence de Komunala Izola, que cette dernière gère des installations à proximité de l’Italie, de la Croatie et de l’Autriche et qu’une partie des infrastructures qu’elle utilise pour l’amarrage des bateaux a même été réalisée grâce à des investissements d’Altan Prefabbricati, qui est une société italienne. Elles estiment que leur analyse est corroborée tant par la jurisprudence que par les termes de la communication de la Commission relative à la notion d’aide d’État, en ce qui concerne les mesures d’aide attribuées aux installations sportives et de loisirs destinées principalement à un public local.
63 Les requérantes font valoir au titre du quatrième moyen que la présentation des faits par la Commission dans la décision attaquée est erronée. Plus précisément, la présentation de l’évolution économique de l’activité commerciale de Komunala Izola serait fondée sur des données qui, sur la base des informations à la disposition des requérantes, seraient contradictoires et non fiables. De plus, la Commission aurait commis une erreur lorsqu’elle a limité l’offre commerciale de Komunala Izola à 37 postes d’amarrage loués uniquement à la journée, lorsqu’elle affirme que l’offre commerciale ne concerne pas les clients d’autres États membres et lorsqu’elle fait valoir que les services offerts ne sont pas comparables. La décision attaquée serait également entachée d’un grave défaut de motivation.
64 La Commission réplique que tant le troisième que le quatrième moyen doivent être rejetés, à titre principal, comme irrecevables et, à titre subsidiaire, comme non fondés.
65 S’agissant de la recevabilité, la Commission avance que les requérantes ne remplissent pas les conditions au sens de l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17), en vertu desquelles elles doivent démontrer que la décision attaquée les concerne individuellement en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et les individualise de ce fait d’une manière analogue à celle du destinataire de cette décision, en l’espèce la République de Slovénie. En effet, elles ne démontreraient aucune atteinte substantielle à leur position concurrentielle qui soit due aux mesures dénoncées. Elles ne démontreraient pas davantage que les prétendues activités subventionnées de Komunala Izola leur auraient soustrait des clients ou qu’elles auraient réalisé des recettes plus importantes si Komunala Izola n’avait pas bénéficié des mesures en cause. Elles feraient seulement valoir une perte pour l’exercice 2016 et le fait que tout autre investisseur serait dissuadé d’investir.
66 À titre subsidiaire et en tout état de cause, la Commission allègue que le troisième moyen doit être rejeté comme non fondé, étant donné qu’elle a correctement interprété et appliqué l’article 107, paragraphe 1, TFUE. À cet égard, elle rappelle que, selon la jurisprudence, il est suffisant d’examiner si l’aide est susceptible d’affecter les échanges, même si les bénéficiaires ne participent pas directement aux échanges transfrontaliers. Toutefois, une telle affection des échanges ne peut être purement hypothétique ou présumée. Dans la décision attaquée, la Commission aurait pris cela en compte et basé son appréciation sur des éléments factuels sans avoir négligé le fait que les requérantes étaient contrôlées entièrement par une société italienne. Son appréciation serait, contrairement à ce que les requérantes allèguent, conforme à la pratique décisionnelle découlant de sa communication relative à la notion d’aide d’État.
67 S’agissant du quatrième moyen, il devrait également être rejeté comme étant en tout état de cause non fondé. Selon la Commission, les critiques des requérantes reposent clairement sur une lecture erronée de la décision attaquée. La Commission fait notamment valoir que la description des services proposés par Komunala Izola, notamment les prix pratiqués tels qu’ils figurent dans la liste de prix versée aux débats par les requérantes, correspond à ce qui est mentionné dans la décision attaquée. Il serait également faux d’affirmer que les 505 postes d’amarrage du port de Komunala Izola seraient proposés à la location temporaire aux non-résidents, ce qui, au demeurant, n’aurait pas été démontré par les requérantes.
68 La République fédérale d’Allemagne fait valoir que la Commission a procédé à une interprétation exacte du critère de l’affectation du commerce entre États membres au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en excluant, au point 36 de la décision attaquée, que l’existence d’une aide d’État illégale pût être déduite d’une affectation hypothétique ou présumée, alors qu’une telle affectation doit être évaluée au regard des effets prévisibles de la mesure en cause. À cet égard, ainsi que le retiendrait la jurisprudence, il y aurait lieu de tenir compte du fait que des activités qui, comme en l’espèce, ne déploieraient leurs effets qu’à un niveau purement local n’affecteraient pas, si ce n’est de manière marginale, le commerce entre États membres ainsi que les conditions d’investissement ou d’établissement transfrontières.
69 Dans ces conditions, selon la République fédérale d’Allemagne, la prise en compte d’une affectation du commerce entre États membres, s’agissant de pratiques purement locales souvent exécutées par des communes, ne doit pas reposer sur une conception trop stricte, au risque que la mise en œuvre de ce critère nuise à la sécurité juridique des opérateurs économiques, ainsi qu’à l’objectif de modernisation du droit des aides d’État, tout en mobilisant démesurément les moyens dont dispose la Commission.
70 Komunala Izola fait valoir quant à elle qu’elle ne bénéficie d’aucun acte qui lui garantirait un avantage sélectif dans le cadre d’activités ouvertes à la concurrence et qui pourrait avoir une influence sur l’activité de concurrents tels que les requérantes ainsi que sur le commerce entre États membres.
71 Komunala Izola expose, en ce qui concerne la présentation des faits dans la requête et la réplique, que celle-ci est incomplète ou erronée. La concession pour la gestion du port Marina di Isola aurait été conclue pour la première fois en 2014, et non en 1990, comme ont pu le mentionner les requérantes. En outre, la commune d’Izola aurait conclu avec les requérantes une transaction judiciaire afin de mettre un terme à tous les litiges qui les opposaient, y compris la procédure devant la Commission. Dans ce cadre, les requérantes auraient accepté de s’acquitter du montant dû à la commune au titre de la redevance pour l’utilisation des plans d’eau.
72 Par ailleurs, les installations portuaires communales gérées par Komunala Izola ne comporteraient pas une offre potentielle de 505 postes d’amarrage, dans la mesure où, en 2015, 423 postes d’amarrage étaient destinés aux résidents permanents de la commune d’Izola. Ce nombre de postes d’amarrage réservés aurait encore augmenté par la suite, lesdits postes d’amarrage ne pouvant faire l’objet ni d’activités commerciales ni de sous-location. Les installations en question seraient destinées à des bateaux d’une faible longueur, en principe limitée à huit mètres, sans pouvoir en tout cas dépasser dix mètres. En outre, la location destinée à des navires de plus grande taille devrait être totalement abandonnée dans un délai de trois ans à compter de 2018, en application d’une décision adoptée par la municipalité d’Izola. En 2015, seuls 37 postes d’amarrage auraient été destinés à la location temporaire pour des embarcations ne bénéficiant pas d’un droit de location stable. Les recettes annuelles liées à ces postes d’amarrage auraient été très limitées, s’élevant en l’occurrence, en 2015, à 47 000 euros au titre de l’amarrage à la journée des embarcations de moins de huit mètres et à 35 000 euros au titre des embarcations plus grandes, ces montants ayant encore diminué au cours de la dernière année avant l’adoption de la décision attaquée.
73 Enfin, Komunala Izola indique, d’une part, que les requérantes n’auraient pas démontré l’existence d’un préjudice en lien avec les mesures contestées et, d’autre part, que l’usage de l’italien sur son site Internet répondrait tout au plus aux obligations locales en matière de bilinguisme et non à une volonté d’assurer une promotion de ses services auprès d’une clientèle étrangère.
74 Les requérantes, dans leurs observations en réponse au mémoire en intervention de Komunala Izola, font valoir un certain nombre d’éléments matériels afin de contester la présentation des faits par cette dernière. Premièrement, la concession de la construction et de la gestion du port Marina di Isola leur aurait été accordée dès les années 1990 en vertu de divers actes qui auraient simplement été confirmés et encadrés en 2014. Deuxièmement, la transaction judiciaire conclue avec la commune d’Izola ne concernerait pas la présente affaire. Troisièmement, le paiement de la redevance de concession qui serait due par Komunala Izola à la commune d’Izola, dont il a été fait état pour la première fois dans la décision attaquée, ne serait étayé par aucune pièce. Quatrièmement, les données fournies par Komunala Izola en ce qui concerne le nombre de places destinées à la location temporaire, sur lesquelles la Commission a fondé la décision attaquée, ne seraient ni fiables ni étayées par des documents. En particulier, l’allégation selon laquelle, à partir de 2018, les amarrages destinés à des navires de plus de dix mètres seraient totalement abandonnés dans un délai de trois ans serait contredite au regard d’une décision ultérieure des autorités communales qui aurait autorisé la poursuite de tels amarrages. Cinquièmement, les données qui ont été fournies à la Commission par les autorités slovènes afin de déterminer les bénéfices tirés de la gestion du port communal par Komunala Izola comporteraient des contradictions, ne seraient pas exploitables et ne permettraient pas de donner une image fiable de la situation économique de la gestion de ce port. Sixièmement, le 7 juillet 2018, le port communal géré par Komunala Izola aurait accueilli au moins 45 bateaux de grande taille en provenance d’Italie, pour la plupart d’une longueur supérieure à huit ou dix mètres, à l’occasion de la régate Duino-Isola, ce qui démontrerait que le critère mentionné par la Commission dans sa communication relative à la notion d’aide d’État, en vertu duquel une mesure doit être évaluée selon qu’elle est capable d’atteindre de potentiels clients d’autres États membres, est rempli. Septièmement, la situation de concurrence directe dans laquelle elles se trouvent à l’égard de Komunala Izola leur confèrerait un intérêt individuel à agir dans la mesure où elles s’estiment lésées par les mesures visées dans la décision attaquée. À ce titre, il devrait être souligné que, de 2002 à 2015, les bateaux participant à la régate Duino-Isola auraient été accueillis dans le port Marina di Isola, mais que, au cours des deux dernières années, les organisateurs de cette régate auraient préféré le port communal en raison de prix plus abordables grâce aux mesures d’aide dénoncées.
Sur la recevabilité des troisième et quatrième moyens
75 Il convient de rappeler que la Commission conteste que les requérantes aient qualité pour soulever les troisième et quatrième moyens en ce que, d’une part, la décision attaquée a pour unique destinataire la République de Slovénie et, d’autre part, ni leur simple qualité de parties intéressées ni leur participation à la procédure ne démontreraient que leur position concurrentielle a été substantiellement affectée par les mesures dénoncées, de sorte qu’elles seraient irrecevables à soulever lesdits moyens.
76 Or, selon la jurisprudence, il appartient au Tribunal d’apprécier si une bonne administration de la justice justifie, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter au fond un recours sans statuer sur sa recevabilité (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, points 51 et 52).
77 En l’espèce, dans un souci d’économie de la procédure, il y a lieu d’examiner les arguments invoqués par les requérantes en ce qui concerne, en substance, une erreur d’appréciation et une erreur de droit dans la mise en œuvre de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ainsi que la violation de l’obligation de motivation, sans statuer préalablement sur la recevabilité du recours à cet égard (voir, par analogie, arrêt du 28 juin 2018, Amplexor Luxembourg/Commission, T‑211/17, non publié, EU:T:2018:392, point 22).
Sur le bien-fondé des troisième et quatrième moyens
78 Il convient de rappeler que, pour qu’une mesure nationale puisse être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire et, quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 22 et jurisprudence citée).
79 Ces conditions étant cumulatives, une mesure étatique ne peut être qualifiée d’aide d’État si l’une d’elles fait défaut. En revanche, si toutes les conditions sont réunies, cette mesure constitue une aide d’État et, partant, sauf dérogations prévues par les traités, est incompatible avec le marché intérieur (arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 23).
80 En outre, ainsi que la Commission le rappelle au paragraphe 186 de sa communication relative à la notion d’aide d’État, si les critères d’affectation des échanges entre États membres et de la concurrence sont distincts, ils sont souvent traités conjointement dans l’appréciation des aides d’État, étant donné qu’ils sont généralement considérés comme indissociablement liés (voir arrêt du 15 juin 2000, Alzetta e.a./Commission, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 à T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 à T‑6/98 et T‑23/98, EU:T:2000:151, point 81 et jurisprudence citée).
81 À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il existe une distorsion de concurrence lorsque la mesure octroyée est de nature à renforcer la position concurrentielle du bénéficiaire par rapport à d’autres entreprises concurrentes. La définition de la notion d’aide d’État n’exige pas que la distorsion de concurrence ou l’affectation des échanges entre États membres soit sensible ou substantielle, mais seulement potentielle, à condition de ne pas être hypothétique ou présumée. Dès lors qu’une telle possibilité n’est pas exclue, elle n’est pas pour autant automatiquement établie et doit donc être démontrée (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2006, Italie et Wam/Commission, T‑304/04 et T‑316/04, non publié, EU:T:2006:239, point 63).
82 Aux paragraphes 191 et 192 de sa communication relative à la notion d’aide d’État, la Commission évoque la question des aides à des bénéficiaires de dimension locale. Premièrement, elle rappelle que des aides publiques peuvent être considérées comme susceptibles d’avoir un effet sur les échanges entre États membres même si les bénéficiaires ne participent pas directement aux échanges transfrontières, par exemple si la subvention rend plus difficile pour les opérateurs d’autres États membres d’entrer sur le marché en maintenant ou en augmentant l’offre locale. Deuxièmement, elle mentionne le fait que l’importance relativement faible d’une aide ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas, a priori, l’éventualité que les échanges entre États membres soient affectés. À ce titre, une subvention publique octroyée à une entreprise qui ne fournit que des services locaux ou régionaux et ne fournit aucun service en dehors de son État d’origine peut affecter les échanges entre États membres lorsque des entreprises d’autres États membres pourraient fournir de tels services (également au moyen du droit d’établissement) et lorsque cette possibilité n’est pas purement hypothétique. Cela est toutefois moins susceptible de se produire lorsque l’étendue de l’activité économique est très réduite, ce que peut, par exemple, indiquer un chiffre d’affaires très faible.
83 S’agissant enfin du contrôle des appréciations effectuées par la Commission afin de déterminer si les mesures en cause relèvent du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il convient de rappeler que la notion d’aide d’État, telle qu’elle est définie dans le traité FUE, présente un caractère juridique et doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs. Pour cette raison, le juge de l’Union doit, en principe et compte tenu tant des éléments concrets du litige qui lui est soumis que du caractère technique ou complexe des appréciations portées par la Commission, exercer un entier contrôle en ce qui concerne la question de savoir si une mesure entre dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (arrêt du 16 mai 2000, France/Ladbroke Racing et Commission, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, point 25).
84 Il en résulte qu’il incombe au juge de l’Union de vérifier si les faits invoqués par la Commission sont matériellement exacts et s’ils sont de nature à établir que toutes les conditions permettant la qualification d’« aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE sont ou non remplies (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P et C‑342/06 P, EU:C:2008:375, point 142).
85 À cet égard, si la Commission jouit dans le domaine des aides d’État d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations d’ordre économique qui doivent être effectuées dans le contexte de l’Union, cela n’implique pas que le juge de l’Union doit s’abstenir de contrôler l’interprétation effectuée par la Commission de données de nature économique (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, point 64).
86 En l’espèce, après avoir rappelé aux paragraphes 7 à 14 de la décision attaquée quels étaient les trois types de mesures dont les requérantes alléguaient qu’il s’agissait d’aides d’État (voir point 9 ci-dessus) ainsi que, au paragraphe 34 de la même décision, le principe du caractère cumulatif des critères caractérisant l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, la Commission a expliqué qu’elle commencerait son examen au regard du critère des effets sur le commerce entre États membres, auquel elle a ajouté l’examen de l’incidence sur la concurrence.
– Constatations matérielles fondant la décision attaquée
87 La Commission a procédé à un énoncé des constatations matérielles sur lesquelles elle entendait faire porter son analyse. Elle a tout d’abord relevé que la commune d’Izola, située sur la côte adriatique et comptant une population de 16 000 habitants, était présentée comme le centre touristique disposant de la plus grande marina de Slovénie, offrant 700 postes d’amarrage pour des yachts de plus de 30 mètres ainsi qu’une zone d’hivernage pour environ 50 yachts (paragraphe 39 de la décision attaquée).
88 Ensuite, sur la base des informations transmises par les autorités slovènes, la Commission a évalué la capacité du port géré par Komunala Izola, en retenant que, en 2015, sur 505 postes d’amarrage disponibles, 468 étaient réservés aux résidents permanents, aux pêcheurs et à l’administration du port, de sorte que seuls 37 postes d’amarrage étaient disponibles à la location temporaire en faveur de non-résidents et, donc, en situation de concurrence avec les services du secteur privé à destination des touristes (paragraphe 40 de la décision attaquée). La Commission a relevé que ces 37 postes d’amarrage ne représentaient que 1,07 % de l’offre slovène totale et 0,05 % de l’offre totale sur le marché des petits ports de plaisance consacrés au tourisme nautique de l’Adriatique (paragraphe 41 de la décision attaquée) et qu’ils généraient des revenus limités, en l’occurrence 91 000 euros au titre de l’année 2015, dont 47 000 euros pour les bateaux de moins de huit mètres (paragraphe 43 de la décision attaquée).
89 Enfin, la Commission a relevé des différences significatives entre l’activité des requérantes et celle de Komunala Izola, tenant au fait que seules les premières assuraient la promotion de leurs prestations au niveau international en utilisant différents sites Internet spécialisés ciblant les touristes étrangers (paragraphe 42 de la décision attaquée), et que le niveau des services offerts par les requérantes était nettement plus élevé que celui des services offerts par Komunala Izola, le port communal étant en outre d’une profondeur limitée, ce qui avait conduit les autorités communales à adopter une règlementation afin de limiter l’accès aux bateaux de plus de huit mètres (paragraphe 42 de la décision attaquée).
90 Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il n’apparaît pas que les éléments matériels, rappelés aux points 87 à 89 ci-dessus, sur lesquels la Commission a fondé son analyse seraient erronés, voire inexacts. En particulier, en ce qui concerne le nombre de postes d’amarrage disponibles à la location temporaire en faveur des non-résidents, il est inexact de prétendre, comme le font les requérantes au point 147 de la requête en se fondant sur la liste de prix de Komunala Izola disponible sur Internet, que les 505 postes d’amarrage disponibles sont mis sur le marché en tant que postes d’amarrage commerciaux. En effet, cette liste de prix, versée aux débats en annexe de la requête (annexe 37 de la requête), se borne à indiquer les tarifs des différents types de postes d’amarrage, mais n’indique en aucun cas qu’ils seraient tous disponibles à la location temporaire aux non-résidents. Lors de l’audience, Komunala Izola a confirmé les données chiffrées de l’année 2015 sur lesquelles la Commission s’était fondée, tout en précisant, en ce qui concernait l’année 2017, que seuls 27 postes d’amarrage demeuraient disponibles à la location journalière aux non-résidents et que 30 autres postes d’amarrage étaient destinés au mouillage de longue durée en faveur des résidents d’autres communes slovènes. Or, outre que les données communiquées à l’audience au titre de l’année 2015 sont conformes à celles retenues par la Commission, les données relatives à l’année 2017 ne s’en écartent pas significativement et, en ce qu’elles concernent la totalité de l’année 2017, constituent des données nouvelles postérieures à la décision attaquée. Les requérantes ne démontrent dès lors pas que la Commission aurait commis une erreur dans son décompte des postes d’amarrage disponibles à la location temporaire en faveur de non-résidents lorsqu’elle a adopté la décision attaquée.
91 En ce qui concerne le fait que Komunala Izola communique des informations sur ses prestations tant en italien qu’en slovène, les requérantes n’ont fourni aucun argument permettant de réfuter l’explication selon laquelle cela tiendrait aux obligations de bilinguisme en vigueur dans la région où est située la commune d’Izola. En outre, la proximité géographique des installations de Komunala Izola avec l’Italie, la Croatie, voire l’Autriche, ne change rien au fait que son offre à destination des touristes de ces pays pratiquant le nautisme a été considérée comme faible, dans la mesure où seuls les postes d’amarrage non réservés à des résidents permanents étaient pris en considération.
92 Par ailleurs, en ce qui concerne les éléments postérieurs à l’adoption de la décision attaquée et dont les requérantes font en particulier état dans leurs observations sur le mémoire en intervention de Komunala Izola (voir point 74 ci-dessus), notamment en alléguant l’accueil par Komunala Izola de bateaux participant à la régate Duino-Isola en juillet 2018 ainsi que lors de la précédente édition de cette régate, ils n’apparaissent pas recevables dans la mesure où la légalité d’une décision en matière d’aides d’État doit être appréciée en fonction des seuls éléments d’information dont la Commission pouvait disposer lors de l’adoption de cette décision (arrêt du 10 juillet 1986, Belgique/Commission, 234/84, EU:C:1986:302, point 16). En tout état de cause, ces faits, à les supposer établis, n’apparaissent pas susceptibles d’avoir une incidence significative sur les conclusions de la Commission.
93 Enfin, il y a lieu de relever que, dans le cadre de l’examen des mesures en faveur de Komunala Izola auquel il a été procédé aux paragraphes 34 à 48 de la décision attaquée, la Commission s’est uniquement fondée sur le critère de l’affectation du commerce entre États membres et sur celui de l’affectation de la concurrence pour parvenir à la conclusion que, au regard du caractère principalement local de l’activité de Komunala Izola, les mesures dénoncées produiraient tout au plus un effet marginal sur le commerce entre États membres et la concurrence locale. Dans ces conditions, l’argumentation des requérantes qui concerne le critère de l’avantage conféré à Komunala Izola par les mesures en cause ainsi que leur caractère sélectif n’est pas pertinente et présente un caractère inopérant.
94 La Commission n’a donc pas commis d’erreurs en prenant en considération comme base de son analyse les constatations matérielles mentionnées aux points 87 à 89 ci-dessus. En outre, il n’est pas démontré que la Commission aurait négligé de prendre en considération d’autres éléments qui auraient été susceptibles, par leur nature, de modifier son appréciation. Ces constatations ont permis de corroborer l’appréciation qui figure au paragraphe 38 de la décision attaquée selon laquelle Komunala Izola limite la quasi-totalité de son offre de services à la municipalité d’Izola et, partant, à une zone restreinte en Slovénie, de sorte que sa présence sur le marché des postes d’amarrage dans les ports de plaisance tant en Slovénie qu’au niveau de l’Adriatique apparaît comme très limitée et de nature purement locale.
– Analyse des constatations matérielles caractérisant les activités de Komunala Izola
95 Aux paragraphes 45 à 48 de la décision attaquée, la Commission a procédé à l’analyse des éléments caractérisant les activités de Komunala Izola afin de déterminer, dans l’hypothèse où ces activités seraient influencées par les mesures d’aides dénoncées, quels étaient à la fois leurs effets sur le commerce entre États membres et leur impact sur la concurrence.
96 À cet égard, la Commission a rappelé au préalable, au paragraphe 37 de la décision attaquée, sa pratique décisionnelle selon laquelle, dans plusieurs cas, elle avait déjà estimé que certaines activités, en ce compris celles de gestion de ports de plaisance, n’avaient qu’un impact purement local lorsque, premièrement, le bénéficiaire d’aides alléguées limitait son activité au sein d’un État membre et n’était pas susceptible d’attirer des consommateurs d’autres États membres et, deuxièmement, il ne pouvait être prévu, avec un degré suffisant de certitude, que les mesures en cause auraient plus qu’un effet marginal sur les conditions d’investissement et d’établissement transfrontalières.
97 Au paragraphe 45 de la décision attaquée, la Commission a indiqué que, à la lumière des éléments disponibles, il convenait de conclure que les services offerts par Komunala Izola n’étaient pas susceptibles d’attirer des consommateurs d’autres États membres, dans la mesure où son offre était essentiellement destinée aux résidents locaux de la commune d’Izola et que seule une fraction marginale de cette offre était destinée à des non-résidents dont il apparaissait au surplus qu’ils était majoritairement constitués de citoyens slovènes. Dans ces conditions, la présence de touristes étrangers serait limitée à la location de postes d’amarrage journaliers.
98 Au paragraphe 46 de la décision attaquée, la Commission a également relevé que les activités de Komunala Izola étaient négligeables sur le marché des ports de plaisance de l’Adriatique et que ces activités n’étaient pas susceptibles d’entraver les investissements d’entreprises provenant d’autres États membres dans le secteur des marinas en Slovénie. En outre, il pouvait être exclu que Komunala Izola cherchât à pénétrer des marchés étrangers.
99 En conclusion, aux paragraphes 47 et 48 de la décision attaquée, la Commission a fait valoir que, au regard des informations à sa disposition, les mesures en cause ne pouvaient pas raisonnablement être considérées comme produisant davantage qu’un effet marginal sur les investissements transfrontaliers et les possibilités d’établissement entre États membres, même si une distorsion marginale de la concurrence au niveau local ne pouvait être exclue.
100 L’analyse de la Commission doit être approuvée. En premier lieu, il y a lieu de relever que la Commission a effectué à juste titre une distinction entre les postes d’amarrage destinés aux résidents locaux, d’une part, et ceux accessibles aux plaisanciers provenant d’autres États membres, d’autre part. En effet, seuls ces derniers doivent être pris en considération au titre de l’évaluation de l’affectation des échanges entre États membres, en ce qu’ils sont susceptibles d’attirer des propriétaires de bateaux de plaisance en provenance d’autres États membres qui pourraient les préférer à ceux situés dans d’autres États membres. À l’inverse, les 468 postes d’amarrage réservés aux résidents, dont la location est assortie d’une interdiction de sous-location ou d’exercice d’une activité commerciale (paragraphes 18 et 40 de la décision attaquée), ne sont pas susceptibles d’attirer des touristes en provenance d’autres États membres.
101 Dans ces conditions, il apparaît que la Commission n’a pas commis d’erreur en mentionnant, au paragraphe 37 de la décision attaquée, qu’elle se référait à sa pratique décisionnelle antérieure, telle qu’elle résultait en particulier d’une affaire présentant des similitudes avec la situation de la présente espèce [décision 2004/114/CE de la Commission, du 29 octobre 2003, relative aux mesures d’aide mises à exécution par les Pays-Bas en faveur des ports de plaisance sans but lucratif aux Pays-Bas (JO 2004, L 34, p. 63)], et en estimant qu’on ne saurait raisonnablement s’attendre, en raison notamment du nombre relativement réduit de postes d’amarrage accessibles aux plaisanciers provenant d’autres États membres, à ce que les mesures d’aide dénoncées produisent un effet incitatif important à l’égard des plaisanciers provenant d’autres États membres.
102 En deuxième lieu, les éléments qui ont été portés à la connaissance de la Commission permettent de constater la dimension marginale de l’activité de Komunala Izola tant en comparaison du marché slovène des petits ports de plaisance qu’en comparaison de ce même marché au niveau de l’Adriatique, puisque, ainsi que cela a été mentionné au point 88 ci-dessus, les 37 postes d’amarrage accessibles aux plaisanciers provenant d’autres États membres ne représentaient qu’environ 1,07 % du marché slovène et 0,05 % du marché de l’Adriatique.
103 Ainsi, si le port communal comporte 505 postes d’amarrage, seule une partie infime de ceux-ci est effectivement accessible à la demande des touristes provenant d’autres États membres, de sorte que le commerce entre États membres n’est susceptible d’être affecté qu’à un degré extrêmement faible.
104 En troisième lieu, en ce qui concerne les éventuelles conséquences sur les possibilités d’investissement sur le marché slovène des petits ports de plaisance, elles sont également négligeables, dans la mesure où l’analyse menée par la Commission n’a pas mis en évidence que l’activité de Komunala Izola serait dissuasive à l’égard de potentiels investisseurs. À ce titre, il doit être relevé que la Commission a estimé, aux paragraphes 46 et 47 de la décision attaquée, que les activités de Komunala Izola sur le marché des petits ports de plaisance de l’Adriatique étaient négligeables et n’étaient pas susceptibles de produire un effet d’exclusion du marché des marinas en Slovénie à l’égard d’entreprises d’autres États membres, tandis qu’il pouvait être exclu que Komunala Izola cherchât à pénétrer des marchés étrangers. Or, aucun des éléments pertinents pris en compte par la Commission ne permet de contredire cette analyse.
105 En outre, il doit être souligné que, si les requérantes allèguent que leur maintien sur le marché slovène pourrait être compromis, il n’en demeure pas moins que ces dernières, comme elles le font elles-mêmes valoir, affirment être présentes localement depuis les années 1990, sans alléguer qu’elles auraient manifesté une quelconque opposition à la confirmation et l’encadrement de leurs activités au cours de l’année 2014, ce qui tendrait à démontrer leur souhait de se maintenir sur le marché local en dépit de l’activité déployée par Komunala Izola (voir point 74 ci-dessus).
106 Cela ne saurait évidemment signifier, ainsi que la Commission l’a expressément admis, que toute distorsion de la concurrence locale soit exclue, en particulier à l’égard de l’activité déployée par les requérantes. Toutefois, cette distorsion est tout au plus marginale et elle n’est pas susceptible de remettre en cause la conclusion de la Commission tenant au fait que le critère de l’affectation du commerce entre États membres n’est pas rempli.
107 En ce qui concerne les autres arguments des requérantes, il y a également lieu de les rejeter.
108 S’agissant de la prétendue violation par la Commission de sa communication relative à la notion d’aide d’État, à l’égard de laquelle les requérantes prétendent avoir fondé leur confiance légitime, il y a lieu de rappeler que la Commission peut effectivement s’imposer des orientations pour l’exercice de ses pouvoirs d’appréciation par des actes tels que des lignes directrices, dans la mesure où ces actes contiennent des règles indicatives sur l’orientation à suivre par cette institution et qu’ils ne s’écartent pas des normes du traité (arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission, C‑288/96, EU:C:2000:537, point 62). Dans ce contexte, il appartient au Tribunal de vérifier si les exigences que la Commission s’est imposées dans ces lignes directrices ont été respectées (arrêt du 30 janvier 2002, Keller et Keller Meccanica/Commission, T‑35/99, EU:T:2002:19, point 77).
109 Si les termes du paragraphe 192 de la communication relative à la notion d’aide d’État, qui est consacré à la question des aides à des bénéficiaires de dimension locale (voir point 82 ci-dessus), n’excluent pas l’éventualité d’une affectation des échanges entre États membres dans l’hypothèse où l’entreprise bénéficiaire est de taille relativement modeste, une telle situation ne revêt pas un caractère automatique et doit faire l’objet d’une démonstration au cas par cas. Or, l’analyse effectuée par la Commission a précisément permis d’exclure l’existence d’une telle affectation des échanges ou, à tout le moins, de parvenir à la conclusion que les effets prévisibles des mesures dénoncées étaient marginaux compte tenu de la dimension locale de l’activité de Komunala Izola. Au surplus, les constatations opérées par la Commission à l’égard de la faiblesse du chiffre d’affaires réalisé par Komunala Izola (voir point 88 ci-dessus) viennent conforter cette analyse, en particulier en ce que ce faible chiffre d’affaires est un indice d’une activité économique très réduite, conformément aux considérations finales du paragraphe 192 de la communication relative à la notion d’aide d’État.
110 Dans ces conditions, les requérantes ne peuvent valablement soutenir qu’elles ont souffert d’une violation du principe de confiance légitime liée à la prétendue méconnaissance par la Commission de sa communication relative à la notion d’aide d’État.
111 S’agissant du défaut allégué de motivation en ce que la Commission n’aurait pas exposé les motifs l’ayant amenée à se départir de ses orientations, il doit en tout état de cause être rejeté dans la mesure où, ainsi que cela a été démontré, la Commission n’a pas méconnu ses orientations telles qu’elles résultaient de sa communication relative à la notion d’aide d’État.
112 S’agissant enfin du défaut allégué de motivation au titre du troisième moyen, en ce que la Commission aurait procédé à une présentation erronée des faits, il doit être souligné qu’il s’agit en réalité d’un grief tenant au fond de la décision attaquée et non à un défaut de motivation, de sorte qu’il doit être rejeté. En effet, l’argumentation des requérantes tient à une dénaturation alléguée des faits, qui, si elle était établie, démontrerait que la décision attaquée est entachée d’une illégalité quant au fond. Or, à cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux (arrêts du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 67, et du 22 mars 2001, France/Commission, C‑17/99, EU:C:2001:178, point 35).
113 Au vu des développements qui précèdent, il y a lieu de déclarer les troisième et quatrième moyens non fondés, sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur leur recevabilité. Partant, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble, sans qu’il soit besoin d’examiner les conséquences que la Commission prétend tirer de l’irrégularité de la requête au regard de l’article 46 du règlement de procédure.
Sur les dépens
114 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
115 En revanche, Komunala Izola, qui n’a pas expressément conclu à la condamnation des requérantes au paiement des dépens, supportera ses propres dépens.
116 Par ailleurs, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Marinvest d.o.o. et Porting d.o.o. supporteront, outre leurs propres dépens, les dépens exposés par la Commission européenne.
3) La République fédérale d’Allemagne et Javno podjetje komunala Izola d.o.o. supporteront chacune leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 mai 2019.
Signatures